Heurs et malheurs du « modèle burundais »

Heurs et malheurs du modèle burundais(https://theconversation.com, January 24, 2016 10.02) Lors de leur accession à l’indépendance en juillet 1962, les deux petits royaumes enclavés qui composaient la colonie belge du Ruanda-Urundi se séparèrent. Au Rwanda, les élus hutu du « peuple majoritaire » s’étaient emparés du pouvoir dès 1959 en chassant les élites tutsi promues par les autorités coloniales belges puis en proclamant la République. Entre 1959 et 1967, les affrontements firent des dizaines de milliers de morts et des centaines de milliers de réfugiés très majoritairement tutsi.

Au Burundi à l’inverse, un noble tutsi accédait au pouvoir à la tête d’un parti multiethnique et la monarchie constitutionnelle était consacrée. Mais très vite, le contrecoup de la révolution politique rwandaise et la cristallisation des références ethniques qui l’a accompagnée vont le gagner. Les deux pays connaîtront ensuite des cycles de crises meurtrières en miroir où les acteurs politiques jouèrent délibérément des fantasmes et peurs collectifs pour mobiliser les « peuples » et surimposer les identités ethniques à toutes autres formes d’appartenance et de solidarité sociales. Au Burundi en 1972 – lors du génocide dénié des populations hutu qui fit entre 100 à 200 000 victimes – et 1993 ; au Rwanda en 1973 et 1994 – lors de la guerre et du génocide où plus de 800 000 tutsi et des dizaines de milliers de hutu furent massacrés.

Au Burundi, si la mainmise des élites tutsi sur le pouvoir se prolongea jusqu’en 1993, les premières élections démocratiques élirent un président de la République hutu, Melchior Ndadaye. Trois mois après, lors d’une tentative de putsch dirigée par des militaires tutsi, son assassinat et celui de la plupart des hauts dignitaires du pays, déclenchèrent des massacres et une sévère répression militaire qui firent plus de 100 000 morts hutu et tutsi, ainsi que des centaines de milliers d’exilés et de déplacés. Le pays sombra alors dans une longue guerre civile qui coûta quelque 200 à 300 000 victimes.

Confrontés à une nouvelle dérive institutionnelle, le Burundi échappera-t-il cette fois à une rechute sanglante face à l’exploitation politicienne des peurs et des passions ?

2005-2010 : une stabilisation fragile

Au terme de douze années de guerre civile, de négociations et de transition politique, le référendum de février 2005 instaurait au Burundi un nouvel ordre constitutionnel établissant une démocratie consensuelle fondée sur le partage du pouvoir à tous les niveaux. Sa tenue, la participation exceptionnelle des électeurs (90 %) et la majorité écrasante qui en ressortait (91 %) mettaient fin aux manœuvres politiciennes à l’origine de nombreux reports, aux frustrations, surenchères et lectures divergentes des concessions des uns et des autres. La voie était ainsi ouverte aux scrutins qui devaient sceller le retour de la paix et de la stabilité.

Lors des élections générales qui ont suivi, quelque 80 % des suffrages se portaient sur les deux grands partis pro-hutu (CNDD-FDD et Frodebu) et confirmaient la volonté majoritaire qui s’était déjà exprimée en 1993 lors des premières élections libres et pluripartites du Burundi indépendant au profit du Frodebu (Front pour la démocratie au Burundi) de Melchior Ndadaye. En 2005, les électeurs, qui voulaient la paix, donnaient une large majorité dans les deux chambres au CNDD-FDD, le mouvement le plus puissant de la rébellion hutu susceptible de s’imposer aussi bien vis-à-vis de l’ex-armée régulière que des autres rébellions émanant du camp hutu. Réunies en congrès le 19 août, ces deux chambres élisaient Pierre Nkurunziza président de la République.

Suivaient cinq années de rodage des nouvelles institutions et de décantation politique au cours desquelles les oppositions se déchiraient, alors que le CNDD-FDD parachevait son implantation nationale, sans échapper lui-même à une succession de crises internes de leadership et de répartition des dividendes du pouvoir entre les cadres militaires du parti. Quant au président Nkurunziza, ne pesant guère sur des conflits qui lui échappaient largement, il usait de son charisme personnel lors d’innombrables contacts avec les populations rurales pour incarner aux yeux de la population une unité par défaut.

Quelques mois avant la fin de la législature en 2010, une reprise en main du parti CNDD-FDD par son noyau militaire, le renouvellement de la quasi-totalité de ses élus en fin de mandat et la reconduction par les « généraux » du président sortant, sorti indemne des luttes internes, lui permettaient d’affronter le verdict des électeurs sans trop de crainte.

Les élections de 2010 se jouaient sur le seul scrutin communal qui enregistrait en mai un soutien massif des populations rurales envers les candidats présentés par le CNDD-FDD avec 64 % des voix. Ce résultat traduisait l’aspiration à la stabilité des électeurs appelés, pour la première fois dans l’histoire du pays, à voter au terme normal d’une échéance électorale. Mais la forte participation électorale et les scores obtenus par le CNDD-FDD exprimaient aussi un réel satisfecit envers un pouvoir qui avait su apaiser les divisions ethniques et surtout réussi l’intégration des forces armées à parité ethnique, désormais sous le contrôle de l’exécutif et « réconciliées avec le peuple ».

De même, la population accédait à de nouveaux espaces de liberté grâce à la multiplication des radios indépendantes et à la vitalité de la société civile. Mauvaises perdantes, les formations politiques de l’opposition boycottaient la suite du processus électoral. Mot d’ordre que la majorité des électeurs refusèrent en apportant leur voix au CNDD-FDD aux scrutins législatif et présidentiel suivants. L’absence quasi totale d’élus des partis de l’opposition aux divers échelons de la représentation nationale donnait les pleins pouvoirs au parti CNDD-FDD et Pierre Nkurunziza, seul candidat, était élu en juin 2010 sans faire vraiment campagne avec un score de 91 % et un taux de participation de 77 %.

2010-2015 : le premier « vrai » mandat de Pierre Nkurunziza

Choisie par la population et les militants sur les collines, cette génération d’élus « civils » qui prenaient le contrôle des administrations communales et provinciales ou qui entraient au Parlement tiraient désormais leur légitimité des urnes et non de leurs faits d’armes dans la rébellion. Ces représentants de la « majorité démocratique » n’avaient plus à être adoubés par des instances informelles du parti (les « militaires », le « conseil des sages », etc.) et pouvaient s’émanciper.

Il en allait de même de Pierre Nkurunziza, installé puis reconduit dans ses fonctions présidentielles par les militaires du parti, désormais plébiscité par le suffrage populaire. Il lui fallut deux ans pour évincer plusieurs des « militaires » de la direction du parti, installer une équipe dirigeante acquise à sa personne et s’assurer le contrôle effectif de la Ligue des jeunes du parti, les Imbonerakure (« Ceux qui voient loin » en français). Ses membres assurent généralement sur les collines et dans les quartiers urbains l’encadrement, la mobilisation et la « sensibilisation » des populations.

Après l’élection de Pascal Nyabenda, en avril 2012, à la présidence du parti CNDD-FDD, la nouvelle direction reprenait en main ces jeunes sous la direction du général Adolphe Nshimirimana, l’homme chargé du renseignement, et du commissaire de police principal, Gervais Ndirakobuca – les plus fidèles soutiens de Pierre Nkunrunziza. Avec un objectif principal : développer le mouvement au sein de la police, de l’armée, des administrations publiques puis de l’implanter dans les milieux intellectuels.

Ainsi, les jeunesses Imbonerakure se sont installées comme une force politico-militaire puissante permettant à Pierre Nkurunziza de s’imposer au cœur du dispositif du pouvoir, et donc comme le candidat incontournable du parti vis-à-vis des deux autres forces susceptibles de le concurrencer avec un candidat issu de ses rangs (la Police) ou de s’opposer à ses ambitions en tant que garante de la Constitution (les Forces de défense nationale, FDN). Avec les Imbonerakure, la présidence disposait d’une force totalement dévouée, assurant l’hégémonie du parti sur les collines et dans les quartiers des communes sans avoir à solliciter les représentants des autres forces de maintien de l’ordre.

C’est ainsi qu’au terme de ses dix années à la tête de l’État, le président Nkurunziza a progressivement modifié en sa faveur les rapports de force entre les différentes instances du pouvoir et les diverses composantes du parti. Il a notamment consolidé des liens de solidarité durables avec tous ceux qui se consacrent au renforcement du parti parce qu’ils en vivent – directement ou indirectement – dans les collectivités et administrations territoriales, les projets de développement, etc.

Ainsi peut-on mieux comprendre pourquoi, après avoir enfin réussi à concentrer en leurs mains les outils et les ressources du pouvoir, il leur apparaissait insupportable d’y renoncer. Et ce d’autant plus qu’il restait une étape importante à franchir pour assurer la pérennité du « Burundi refondé », et donc aussi celle du pouvoir CNDD-FDD, à savoir modifier la Constitution, notamment les articles relatifs au partage du pouvoir, et la dissocier des accords d’Arusha.

L’irruption des aspirations démocratiques dans la campagne électorale de 2015

Comme en 2010 déjà, le ministère de l’Intérieur a reconfiguré le champ des partis agréés si bien que l’entrée en campagne a été marquée, des mois à l’avance, par une montée des violences, de la répression et des attaques contre toutes les catégories d’opposants avérés ou potentiels. Étant donné les divisions structurelles de l’opposition, personne ne doutait vraiment que le CNDD-FDD gagnerait les élections dont l’enjeu se concentrait sur la majorité des deux tiers dont le CNDD-FDD avait besoin pour changer la Constitution.

Le 25 avril 2015, lorsque le Congrès du parti a entériné la candidature de Pierre Nkurunziza à un troisième mandat au terme d’un laborieux parcours procédural, les autorités s’attendaient certes à de vives contestations tout en estimant pouvoir venir à bout des protestations politiciennes sans avoir à surmonter beaucoup plus de difficultés qu’avec ses propres frondeurs. Mais, paradoxalement, le verrouillage de la campagne électorale qu’aucun candidat ou parti n’avait pu briser a brutalement volé en éclats.

L’irruption d’une contestation spectaculaire, déterminée et durable, mobilisant de larges secteurs de la population de Bujumbura ne faisait pas partie des scénarios envisagés par les partisans du président Nkurunziza comme par les opposants, d’ailleurs. Invoquant pêle-mêle les accords d’Arusha, la paix retrouvée, l’armée garante des institutions, les médias libres, les réseaux sociaux, tout un peuple s’est émancipé chaque jour un peu plus de ses peurs. Et il est rapidement devenu évident que cet impressionnant mouvement d’opposition puis de résistance allait bien au-delà du refus du troisième mandat.

Plus profondément, la rupture générationnelle qui s’exprime alors illustre la désillusion des jeunesses urbaines et rurales sans travail en ville ou condamnés à la survie sur des parcelles de terre étriquées. Confrontées à l’impuissance du nouveau régime à desserrer les contraintes économiques et offrir des perspectives d’avenir, elles refusent le retour à un ordre autoritaire qui ne cesse de restreindre les libertés individuelles et collectives et de renforcer l’encadrement des populations.

La dimension politique de cette révolte se prolonge au travers d’une double exigence éthique de respect de la dignité des citoyens et de moralisation des élites au pouvoir. Des aspirations comprises voire partagées par tous, au-delà des ethnies et des régions d’origine, mais que ces élites ne peuvent ou refusent d’entendre.

Le 13 mai 2015, après la tentative avortée du haut commandement de l’armée de suspendre le président de ses fonctions, le camp présidentiel peut enfin rétablir l’ordre en usant de toutes ses forces avec l’interdiction durable de toute diffusion d’informations indépendantes, l’éviction des officiers et militaires hostiles à la répression de manifestants pacifiques, la soumission des quartiers contestataires. S’enclenche alors un processus de montée des violences, des tueries, des exactions, des opérations coups de poing des opposants, d’assassinats ciblés croisés accompagnés de défections de militaires et de policiers, de fuites en exil des militants et l’installation durable de camps de réfugiés aux frontières.

C’est dans ce contexte que les élections se déroulent, en juillet 2015, à seule fin de valider formellement la reconduction de l’équipe sortante et de ses partisans avec des scores autorisant à l’avenir les modifications constitutionnelles nécessaires pour en finir avec les subtilités de la démocratie consociative instaurée par les accords d’Arusha. À la fin du mois, la reprise en main des forces de sécurité, la consécration du CNDD-FDD comme parti unique de facto, le renouvellement des chambres, la reconduction du Président et la mise en place d’un nouveau gouvernement sont assurés.

Et maintenant, quelles issues ?

Six mois après, selon les autorités, la « situation sécuritaire est maîtrisée », l’ordre et la paix règnent au Burundi. Mais on peut penser aussi, certains jours, que les attaques de groupes armés et les opérations de représailles de forces paramilitaires s’apparentent plus à un contexte de guerre civile aussi bien dans la capitale que dans de nombreuses communes de l’intérieur. Pour autant, l’intervention d’une opération de maintien de la paix régionale ou internationale suscite un scepticisme général et se heurte, d’un côté, à une opposition déterminée des autorités burundaises et, de l’autre, aux réticences diplomatiques habituelles en matière de souveraineté des États.

Sur le plan politique, la plupart des chefs de l’opposition et de nombreux ex-dignitaires du régime se sont exilés, sans guère de prise sur la situation intérieure. Bien que regroupés au sein du Conseil national pour le respect de l’Accord d’Arusha et de l’État de droit (CNARED ), qui exige toujours le départ du Président, il est souvent difficile de savoir qui parmi eux s’exprime au nom du collectif, voire même si le refus de la lutte armée fait l’unanimité en son sein. Du côté des autorités, les « institutions fonctionnent », dit-on, et malgré les velléités de tel ou tel, il n’y aurait rien à négocier non plus.

Pour le pouvoir, le temps jouerait apparemment en sa faveur et lui permettrait de consolider le statu quo. À ce stade de la déstabilisation, alors que bien des ressources politiques peuvent encore être mobilisées pour aggraver les tensions et radicaliser les protagonistes, aucun camp ne peut imaginer qu’il maîtriserait ou surmonterait les conséquences d’une escalade délibérée de la violence. Les autorités se délégitimeraient, les nouvelles rébellions ne pourraient contenir les représailles et s’isoleraient.

On peut cependant en douter pour deux raisons. La première tient à la capacité des autorités à desserrer l’étreinte financière imposée par les bailleurs de fonds et échapper à un collapse économique. L’économie mafieuse peut pallier un temps, mais le Burundi n’est pas l’est de la République démocratique du Congo (RDC), contrairement à bien des analogies propagées.

La seconde, plus décisive, est d’ordre politique. Le « modèle burundais » qui s’est progressivement construit au début des années 2000 avec la signature des accords de cessez-le-feu et le retour progressif de la paix n’a pu s’imposer que grâce à l’exceptionnelle capacité de recomposition des liens sociaux dont les populations ont fait preuve. En effet, malgré la guerre civile, le travail méthodique de déstructuration et de fragmentation des liens sociaux parallèle à l’exacerbation des références ethno-identitaires menée par les appareils militaires en compétition n’a jamais pu transgresser les références et les institutions qui soudent l’unité nationale. Ce sentiment d’appartenance partagé fonde la forte résilience du cadre politique et des institutions. Il explique aussi la grande maturité politique des électeurs burundais chaque fois qu’ils ont pu s’exprimer librement.

L’actuelle mise en échec de ce modèle ne tient ni aux principes des accords, ni au cadre constitutionnel. Le « modèle burundais » né des accords d’Arusha exigeait bien trop de vertu de la part de ceux à qui il revenait de le conforter. C’est cette leçon que tous les Burundais (dés-) abusés retiennent et partagent actuellement. Elle repose sur quelques constats factuels qui font l’unanimité, malgré la chape de silence qui s’est abattue sur le pays :

  1. L’initiative de la crise actuelle échoit à l’actuelle équipe dirigeante qui, en toute connaissance de cause, a pris le risque de compromettre les acquis de la paix et de la réconciliation. Aujourd’hui comme hier, aucune volonté collective ni nécessité d’intérêt national n’étayent le bien-fondé et l’opportunité de ce choix de convenance personnelle. De même, pour l’avenir prévisible, alors que la guerre et la misère s’installent, aucun bénéfice identifiable n’en ressort en matière de paix, de stabilité et de développement ;
  2. Quelles que soient les sensibilités politiques, les mises en scène officielles obligées ne suffisent pas à garantir l’existence d’un soutien populaire résolu et durable et plus encore n’attestent la « disponibilité au sacrifice » présumée des cadres et militants du CNDD-FDD et de l’appareil d’État solidaire. Le soulagement que la population a massivement exprimé le soir du 13 mai à Bujumbura ou fait connaître avec prudence dans la plupart des provinces du pays, après une tentative de putsch militaire avorté, reste dans toutes les mémoires. Tout comme les artifices auxquels les autorités ont dû sans cesse recourir pour arriver à des résultats présentables au terme du chemin de croix électoral de juin-juillet 2015.
  3. Enfin et surtout, la désapprobation des violences, de la terreur et des exclusives manifestée par les populations démontre clairement que l’obligation de participer à une guerre civile n’a pas encore gagné les esprits de la majorité des Burundais. D’où que viennent les sollicitations, personne ne croit que la paix reviendra par la voie des armes et de la contrainte.

Au regard de ces antécédents, les Burundais – qui ont depuis des mois fait preuve d’un courage, d’une constance et d’une maîtrise exceptionnels pour contenir la dérive guerrière et en affronter les conséquences dramatiques – n’ont guère d’autre choix que d’imposer eux-mêmes aux armes de se taire. Il faut pour cela que les forces de paix puissent à nouveau s’exprimer et que leur parole soit audible. C’est à elles d’imposer l’ouverture de négociations pour rétablir et enrichir le « modèle burundais ».

André Guichaoua
Professeur des universités
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

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